La gestión eficiente del agua en las ciudades es el resultado de la aplicación de diferentes estrategias en ámbitos complementarios sobre los que hay que actuar de manera coordinada:
- Inversiones en las infraestructuras de abastecimiento y saneamiento para aumentar la eficiencia global del sistema. . Estas medidas suelen obtener buenos resultados en cuanto a reducción de caudales a inyectar en red y respecto a la calidad de los efluentes. Sin embargo son ajenas a los usuarios del servicio.
- Adecuación de la calidad al uso. Permite ahorrar en los recursos de mayor calidad, destinándolos preferentemente al consumo humano, favoreciendo el uso de fuentes alternativas de suministro (aguas subterráneas, aguas grises, reutilizadas, escorrentías, etc.) para otros usos: riego de zonas verdes, baldeo de calles, refrigeración, etc. Puede requerir inversiones públicas o, en muchos casos, privadas.
- Introducción de tecnologías eficientes para el consumo. Independientemente de la fuente de suministro, la implantación sistemática de tecnologías ahorradoras, y el rediseño de procedimientos productivos puede conseguir reducciones significativas de los consumos sin variar las conductas de los usuarios. El nuevo código de edificación (REAL DECRETO 314/2006, de 17 de marzo) incide precisamente en esta línea de intervención.
- Fomento de la corresponsabilidad social. Desde el punto de vista de las administraciones públicas, y en especial de los ayuntamientos, el fomento de la participación tiene varias ventajas: conciencia a los ciudadanos sobre la importancia del uso adecuado del recurso; permite aunar esfuerzos y conocimientos sobre un tema complejo y de interés general; incentiva a los gestores para mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios; y establece las bases para poder evitar potenciales conflictos a través del diálogo. Para favorecer la participación, un primer paso es tener la información necesaria para conocer y valorar el estado de la cuestión, así como establecer canales de formación sobre los distintos aspectos relacionados con el medio ambiente y su preservación. Por ello, los ayuntamientos necesitan dotarse de herramientas de difusión, información, formación, y participación, para llevar a cabo auténticos planes de gestión de la demanda. Estas herramientas son complementarias y deberán estar en continuo desarrollo.
- Estimular económicamente las actitudes eficientes. Finalmente, los ayuntamientos pueden utilizar su capacidad reguladora para establecer normas complementarias a las estatales y autonómicas que favorezcan determinados hábitos de comportamiento, y penalicen aquellos que se alejen de los estándares de eficiencia. En ese sentido, las tarifas del agua son una herramienta muy potente para incentivar el ahorro, pero han de adaptarse a las peculiaridades del municipio y han de responder a su realidad social, geográfica, climática, y urbanística.
Alcanzar objetivos de eficiencia en el uso del agua en las ciudades necesita del esfuerzo conjunto de todas las partes intervinientes: las instituciones, los gestores, los prescriptores, los agentes sociales, y los usuarios. No podremos alcanzar la eficiencia en la gestión de los abastecimientos urbanos si no trasladamos a los ciudadanos la conciencia clara de la importancia del recurso y del papel protagonista de cada consumidor.
¿CUALQUIER TARIFA NOS SIRVE?
Rotundamente, no.
En primer lugar, las tarifas por los servicios vinculados al ciclo del agua en las ciudades deben cumplir con los siguientes criterios:
A) SUFICIENCIA
• Las tarifas han de servir para recuperar los costes del servicio.
• Respecto a este principio hay que destacar una serie de problemas que las corporaciones locales tienen en la determinación de los costes asignables y en la construcción de las tarifas:
• Hay costes de servicios no individualizables que no pueden repercutirse en las tarifas. Por ejemplo, el tratamiento en las E.D.A.R. de las aguas pluviales, o los consumos de agua para baldeo de calles.
• Los fondos recibidos como subvención de otras instituciones nacionales o internacionales no computan como coste.
• La dispersión organizativa del personal que interviene en el ciclo del agua y de los presupuestos, con partidas globales que responden a varios fines, no sólo relacionados con el agua, dificulta el control de gasto.
• La amortización a precios de compra y la imposibilidad de crear fondos de reposición hace que los gastos de inversión presupuestados sean siempre inferiores al gasto real producido.
• El porcentaje de gastos indirectos es elevado (entre el 18% y el 20% de los gastos directos).
• El límite legal del 100% de los costes que la Ley de Tasas y Precios Públicos impone a los ingresos por tasas, provoca en la práctica que nunca se llegue a alcanzar el principio de suficiencia, so pena de poner en riesgo la legalidad de las tarifas.
B) EQUIDAD
• El reparto de los costes entre los usuarios debe tender a basarse en el beneficio obtenido. En principio, puede entenderse que el beneficio es proporcional a las unidades de producto consumidas (en este caso, metros cúbicos de agua).
• Es necesario establecer tarifas distintas para los usos domésticos y para el resto de los usos, puesto que en las actividades comerciales e industriales, el agua forma parte de los costes de explotación y, por tanto, coadyuvan a la obtención de un beneficio económico cuantificable.
• En el caso de los usos domésticos hay que garantizar el acceso universal a un "consumo básico" a precios asequibles. Aplicando los criterios de equidad horizontal ("a igual beneficio, igual precio") y equidad vertical ("a distinto beneficio, distinto precio"), lo que nos lleva a subvencionar ese consumo sólo a los que realmente lo necesitan.
• Las tarifas deberán estar basadas en tramos de consumo con precios marginales.
• Los tramos de consumo deberán construirse de manera que recojan los consumos de la mayoría de las familias, sin que el número de miembros suponga una penalización mientras el consumo "per cápita" se sitúe dentro de valores estándar. Es decir, que ante un consumo estándar "per cápita", el coste soportado sea igual, aunque proporcional al consumo total. Quien supere el consumo estándar deberá estar penalizado.
• En cuanto a las tarifas como instrumento de redistribución de la renta y, una vez asegurado el acceso universal a un "consumo básico", no debería ser tenido en cuenta. En ese sentido no parece apropiado mantener la estructura de cuota fija en función de las categorías fiscales de las calles que están relacionadas con una serie de parámetros que no tienen que ver con los niveles de renta, por lo que provocan inequidades evidentes tanto horizontales como verticales.
C) EFICIENCIA
• La tarifa debe estimular el comportamiento racional de los consumidores, desincentivando el despilfarro e incentivando la eficiencia en la asignación de recursos.
• Dado que los costes fijos son muy importantes, se da la circunstancia que el coste marginal es decreciente. Por tanto, se hace necesaria la inclusión de una cuota fija que asegure el principio de suficiencia.
• Por otra parte se hace necesario el establecimiento de una tarifa progresiva que asegure el acceso de todos los consumidores a un "consumo básico", y evite que haya un precio único, superior al coste marginal, que permitiera ajustar la demanda efectiva con la oferta disponible.
D) TRANSPARENCIA
• Todas las tarifas deberían estar en una única unidad de medida temporal (por día, mes, o trimestre).
• La tarifa ha de informar al abonado del precio marginal de su consumo y tener una estructura lo más sencilla posible.
• Se ha de emitir facturas que permitan ampliar la información que el abonado recibe.
E) ECONOMICIDAD
• Las tasas han de establecerse de manera que su aplicación ocasione los mínimos costes a la Administración y a los contribuyentes y que éstos sean rentables en relación con la recaudación obtenida y con los grados de eficiencia y equidad conseguidos. Asimismo ha de perseguir la proporcionalidad entre esfuerzo exigido y resultados obtenidos, procurando la mayor simplicidad administrativa.
¿QUÉ OTROS FACTORES INFLUYEN PARA QUE LAS TARIFAS DEL CICLO DEL AGUA FAVOREZCAN EL USO EFICIENTE DEL AGUA?
La calidad y la efectividad de las tarifas aplicables a los servicios del ciclo del agua se ven afectadas por algunos factores ajenos a su propia estructura, pero trascendentales para su plena eficacia:
1. Control individualizado de consumos
En primer lugar, es imprescindible que el control de los consumos se realice a través de contadores individuales para cada unidad de consumo (hogar, empresa, etc.). En este sentido, Zaragoza se sitúa en uno de las mejores situaciones de España, con una ratio de 2,03 habitantes por contador, con un parque en torno a los 325.000 contadores para una población de 660.000 habitantes.
Si el control de consumos se lleva a cabo mediante contadores totalizadores o, simplemente no hay contadores, la eficacia de las tarifas para influir en los hábitos de consumo de los usuarios se reduce drásticamente.
Por tanto, una primera conclusión es que:
| "SIN CONTROL INDIVIDUALIZADO DE CONSUMOS NO SE PUEDEN CONSTRUIR TARIFAS QUE FOMENTEN LA EFICIENCIA" |
2. Relación causa-efecto de los consumos efectuados El usuario del servicio debe percibir de forma directa e inmediata que un incremento de sus consumos supone un incremento de su recibo.
En muchos lugares se utilizan tarifas con consumos mínimos, en algunos casos elevados, o con cuotas fijas desproporcionadas que desvirtúan el efecto que un hipotético aumento de consumo tiene sobre su factura del agua.
Otra tendencia que se está extendiendo peligrosamente por Europa, con el fin de abaratar costes de gestión, consiste en mantener la periodicidad de facturación reduciendo las tomas de lectura de los contadores a una o dos al año, facturando el resto de periodos con consumos estimados.
Desde nuestro punto de vista, estas tendencias hacen perder gran parte de su efectividad a las tarifas del ciclo del agua. Por ello defendemos como un factor necesario que:
| DEBE EXISTIR UNA VINCULACIÓN DIRECTA ENTRE EL CONSUMO REALIZADO Y EL IMPORTE DEL RECIBO |
3. Coherencia de tarifas para todo el ciclo del agua
En la mayoría de la Comunidades Autónomas existen tributos relacionados con alguna de las fases del ciclo del agua, cuya estructura no suele parecerse a la de los municipios en que se aplican.
Quizá Cataluña sea una excepción a esa regla, puesto que la Agencia Catalana del Agua tiene establecido un canon cuya estructura tarifaria se ha ido adaptando a la de la mayoría de la población, con tres tramos de consumo y precios progresivos.
En el caso de Aragón, el canon de saneamiento tiene una estructura binómica, con cuota fija y cuota variable, pero sólo tiene un bloque de consumo con un único precio. Los estudios realizados en Zaragoza venían a mostrar que, de aplicarse en la ciudad, provocarían la práctica eliminación de la progresividad que las tarifas municipales mantienen.
En muchas poblaciones, el servicio de abastecimiento suele estar prestado por una empresa, bien pública, mixta, o privada, pero el alcantarillado se mantiene como gestión directa municipal existiendo tarifas distintas para unos y otros servicios, construidas a menudo con criterios distintos.
El Gobierno Balear acaba de tomar una iniciativa novedosa, estableciendo unos criterios comunes a todos los municipios de la Comunidad para construir las tarifas de agua. A nivel nacional la práctica totalidad de los operadores del sector reclaman de la Administración del Estado que adopte medidas similares. Las encuestas realizadas por organizaciones de consumidores en los últimos años denuncian diferencias de precios de más del 350% entre ciudades, que no se pueden justificar porque los servicios que se prestan sean distintos, o porque los costes de captación, almacenamiento y distribución también lo sean.
Zaragoza tiene la tremenda ventaja de gestionar todo el ciclo del agua desde la propia institución, por lo que las tarifas de abastecimiento, alcantarillado, y saneamiento mantienen la misma estructura y criterios, mandando a los usuarios un mensaje unívoco a través de su recibo.
Por tanto, el tercer factor necesario para una mayor efectividad de las tarifas de agua es que:
| LAS TARIFAS HAN DE MANTENER UNA COHERENCIA ESTRUCTURAL PARA TODO EL CICLO DEL AGUA |
4. Adaptación de las tarifas a los hábitos de consumo
No todas las tarifas sirven para todas las ciudades.
En cada ciudad se dan circunstancias sociales, climáticas, geográficas, urbanísticas, culturales, y de otro tipo, distintas, que han de ser tenidas en cuenta a la hora de construir las tarifas.
En el caso de Zaragoza, en el año 2002, el ayuntamiento de la ciudad encargó a un equipo del Departamento de Economía Pública de la Universidad de Zaragoza dirigido por el profesor D. Ramón Barberán Ortí la realización de varios estudios para determinar cuáles eran los consumos medios de los zaragozanos, para lo que se encuestó a 3.000 familias.
Fruto de ese esfuerzo, se dimensionaron los tramos de consumo de las nuevas tarifas, de manera que solo aquellos hogares que consumen por encima de la media de la ciudad se vieran penalizados por la aplicación de las mismas, manteniendo el mismo coste "per cápita" para el resto de hogares, independientemente de su tamaño.
A partir de esa estructura, podríamos intervenir reduciendo progresivamente los tramos de consumo para inducir a los usuarios hacia la reducción de su consumo.
Probablemente, si intentáramos trasladar las tarifas de Zaragoza a otra ciudad, nos daríamos cuenta de que su aplicación podría ocasionar efectos no deseados, siempre que las medias de consumo difirieran significativamente de las obtenidas aquí.
Por tanto, el cuarto factor que debe tenerse en cuenta en relación con las tarifas del ciclo del agua es:
| LAS TARIFAS HAN DE ADAPTARSE INICIALMENTE A LOS HÁBITOS DE CONSUMO DE LA POBLACIÓN |
5. Acceso a la información
Todo lo que hemos venido exponiendo en este artículo serviría de poco si el consumidor no es consciente de lo que se pretende y de cómo actúan las tarifas en función de cómo consume el agua.
Ello obliga a los gestores del ciclo del agua a hacer un esfuerzo continuo para trasladar esos mensajes a los ciudadanos y, lo más importante, hacerlos comprensibles para la mayoría.
La propia Directiva Marco del Agua prevé la participación de los ciudadanos en la gestión del agua en las ciudades, pero el paso previo a la participación es el acceso a la información, y esa es todavía una asignatura pendiente en las ciudades españolas.
Por tanto, el quinto factor necesario para la completa efectividad de las tarifas del ciclo del agua es:
| LA EFICIENCIA DE LAS TARIFAS ESTÁ VINCULADA A LA INFORMACIÓN DISPONIBLE POR EL USUARIO |
6. Mejorar la calidad de los vertidos
Una tarifa progresiva es un primer estímulo para hacer un uso eficiente del agua, incidiendo en la cantidad de agua consumida. Sin embargo, en el uso eficiente del agua influye no sólo la cantidad si no también la calidad. Es decir, debemos consumir la menor cantidad posible de agua, pero también debemos verterla en las mejores condiciones posibles.
Es importante tener claro que la contaminación no depende solo del nivel de tóxicos, de la concentración de sólidos en suspensión (SST) o de la demanda química de oxígeno (DQO) del agua vertida, sino también de su cantidad. Es decir, un litro de agua potable pasa a ser un litro de agua residual desde el momento en que se vierte, aunque no se haya utilizado, lo cual tiene un coste cierto para el gestor del servicio y una afección directa sobre las infraestructuras de depuración.
En los años 70 y 80 saltaron las alarmas por las afecciones al medio ambiente producidas por el desarrollo industrial y urbano que se había producido. Por ello, el principio imperante en las políticas medioambientales era "quién contamina, paga".
En los años 90, se vio la necesidad de priorizar políticas preventivas, por lo que el principio anterior se comenzó a interpretar en sentido positivo, es decir: "quién contamina menos, paga menos", compaginando medidas punitivas contra los infractores de la normativa medioambiental emergente, con incentivos a quien adaptaba sus vertidos a los criterios de calidad establecidos, habida cuenta que la prevención y la reducción de la contaminación es una inversión mucho más rentable a medio y largo plazo que la reparación o la restitución del medio natural.
En los albores del siglo XXI, las tendencias apuntan a que la prioridad actual se centra en la innovación y desarrollo de tecnologías que hagan más eficiente el uso de los recursos naturales, enmarcando la gestión del agua dentro de un planteamiento de desarrollo sostenible global.
Desde nuestro punto de vista, la acción institucional ideal pasa por la conjunción de todas estas tendencias: penalizar a quien no sea eficiente, premiar a quien lo sea, y promover el uso de tecnologías eficientes, bien porque así lo exija alguna norma o, a ser posible, porque se induzca en los consumidores el interés por su uso.
En este objetivo, las tarifas del agua son una potente herramienta que el ayuntamiento de Zaragoza ha intentado explotar dentro del marco legislativo actual, y adaptándose a las peculiaridades de los principales usos urbanos.
Fruto de ese esfuerzo se han establecido mecanismos distintos para los usuarios domésticos y los industriales:
• A los domésticos se les premia la reducción de sus consumos, habida cuenta que los vertidos de los edificios son unitarios y no es factible discriminar los vertidos de cada hogar. Ese mecanismo de "premio al ahorro", fue reconocido por el Gobierno de Aragón, reconociéndolo como una de las buenas prácticas que se incluyeron en el "II Catálogo Aragonés de Buenas Prácticas Ambientales" editado el año 2005.
• A los industriales se les aplican una serie de coeficientes que pueden incrementar o disminuir la tarifa aplicable, en función de la calidad real de sus vertidos. Algunos coeficientes se aplican de acuerdo al tipo de actividad que se realiza, y otros requieren análisis previos de los vertidos para determinar su valor. Aquellos cuyos vertidos son mejores que la media de los vertidos domésticos, pueden ver reducida su tarifa de saneamiento hasta un 65%.
Por tanto, el último factor a tener en cuenta para la efectividad de nuestras tarifas del ciclo del agua es:
| LA EFICIENCIA EN EL USO DEL AGUA NO DEPENDE SÓLO DE LA CANTIDAD CONSUMIDA, SI NO TAMBIÉN DE LA CALIDAD DE LOS VERTIDOS |
¿REALMENTE LAS TARIFAS PUEDEN INFLUIR EN EL COMPORTAMIENTO DE LOS CONSUMIDORES?
Quizá todo lo expuesto en este artículo puede sonar a teorizaciones alejadas de la realidad cotidiana. Sin embargo, hoy por hoy, en Zaragoza, se están aplicando unas tarifas por la prestación de los servicios de abastecimiento y saneamiento de agua que responden fielmente a los principios y factores que hemos relatado.
Se aprobaron para 2005, y estamos en su tercer año de aplicación. La prueba definitiva de su efectividad queda demostrada cuando analizamos el comportamiento de los consumos medidos a partir de su entrada en vigor.
En el gráfico siguiente, se expresa en porcentajes la evolución de diferentes parámetros (agua bruta captada, agua inyectada en las redes de distribución, agua medida, y población) tomando como valor 100 la situación de Zaragoza en el año 1992. Como se puede observar, la línea amarilla que representa los consumos controlados por contador mantenía una tendencia creciente hasta 2004, como consecuencia de la mejora en el control de consumos y el crecimiento de la población, a pesar de que, tanto el agua bruta captada como el agua inyectada en las redes de distribución no han dejado de disminuir en todo el periodo considerado.
Pues bien, a partir de 2005, los consumos controlados por contador han descendido más de un 5% sobre los valores de 2004. Aunque no sea la única causa que explique el resultado, para el ayuntamiento de Zaragoza es evidente que la política tarifaria que ha adoptado demuestra que es posible incidir en el comportamiento de los consumidores fomentando hábitos de consumo responsable y eficiente.
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